Organizátori zakázaného festivalu v Moldave by sa mali odvolať

Rozhodnutie mesta Moldava nad Bodvou o zákaze hudobného festivalu Moldava Spolu 2014 bolo podľa názoru Konzervatívneho inštitútu M. R. Štefánika (KI) vydané v rozpore so zákonom o verejných kultúrnych podujatiach a so správnym poriadkom, porušuje ústavné práva usporiadateľov i všetkých záujemcov o účasť na festivale a pri rozhodovaní mesta bol porušený aj zákon o obecnom zriadení a Rokovací poriadok Mestského zastupiteľstva mesta Moldava nad Bodvou.

Usporiadatelia majú právo sa proti rozhodnutiu mesta odvolať najneskôr vo štvrtok 4. septembra 2014. Odvolanie je potrebné adresovať mestu, o opravnom prostriedku bude rozhodovať súd. Takýto postup síce zrejme neumožní realizovať festival podľa pôvodných predstáv organizátorov v tomto kalendárnom roku, bol by však žiaduci z hľadiska budúceho obmedzenia svojvôle samospráv pri zakazovaní verejných kultúrnych podujatí. KI ponúka organizátorom festivalu pomoc pri príprave odvolania proti rozhodnutiu mesta o zákaze festivalu a zasiela návrh možného textu odvolania organizácii ETP Slovensko – Centrum pre udržateľný rozvoj ako usporiadateľovi zakázaného podujatia.

Kauza zakázaného festivalu v Moldave nad Bodvou ukazuje, že zákon o verejných kultúrnych podujatiach nedostatočne chráni práva a právom chránené záujmy fyzických osôb a právnických osôb pred svojvoľným rozhodovaním zo strany obecných samospráv. KI odporúča parlamentu novelizovať zákon o verejných kultúrnych podujatiach a prevziať doňho právnu úpravu zákona o zhromažďovacom práve vo vzťahu k zákazu podujatia obcou, lehotám pre rozhodovanie a možnostiam využitia opravných prostriedkov.

 

Ondrej Dostál

Konzervatívny inštitút M. R. Štefánika

 

V Bratislave dňa 2. septembra 2014

 

 

Podrobnejšia analýza porušenia právnych predpisov

 

ETP Slovensko – Centrum pre udržateľný rozvoj doručilo dňa 28. mája 2014 mestu Moldava nad Bodvou oznámenie o konaní verejného kultúrneho podujatia – hudobného festivalu Moldava Spolu 2014. Festival sa mal uskutočniť v rómskej osade Budulov dňa 29. augusta 2014 ako spoločný rómsko-nerómsky festival, ktorý mal za cieľ „odovzdať posolstvo priateľstva, otvorenosti a vzájomného porozumenia celému Slovensku“ a nadviazať na podobné festivaly, ktoré sa konali v Šobove (2010 a 2011), Klenovci (2012) a Banskej Štiavnici (2013).

Primátor mesta Moldava nad Bodvou István Zachariaš (SMK) dňa 18. augusta 2014 rozhodol o zákaze konania hudobného festivalu. Rozhodnutie o zákaze bolo organizátorom festivalu doručené dňa 20. augusta 2014.

Organizátori festivalu listom zo dňa 21. augusta 2014 požiadali primátora mesta o určenie náhradného verejného priestranstva, na ktorom by sa podujatie mohlo uskutočniť v pôvodne stanovenom termíne.

Mestské zastupiteľstvo mesta Moldava nad Bodvou na mimoriadnom neverejnom zasadnutí dňa 22. augusta 2014 prerokovalo žiadosť ETP Slovensko o poskytnutie náhradných priestorov a uznieslo sa, že nevie poskytnúť náhradný priestor na konanie festivalu a trvá na rozhodnutí primátora o zákaze festivalu na pôvodne stanovenom mieste.

Organizátori následne hudobný festival zrušili.

 

Porušenie zákona o verejných kultúrnych podujatiach a správneho poriadku

Podmienky konania verejných kultúrnych podujatí sú upravené v zákone Slovenskej národnej rady č. 96/1991 Zb. o verejných kultúrnych podujatiach v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o verejných kultúrnych podujatiach“).

Podľa § 4 ods. 2 tohto zákona „Obec môže zakázať podujatie, ktoré sa má konať na mieste, kde by jeho účastníkom hrozilo závažné nebezpečenstvo pre ich zdravie alebo kde by konanie podujatia obmedzovalo verejnú dopravu alebo zásobovanie obyvateľstva.“ Rozhodnutie o zákaze festivalu explicitne neuvádza žiadny z týchto troch zákonom stanovených dôvodov. Nepriamo možno z odôvodnenia rozhodnutia odvodiť, že podľa mesta ide o závažné nebezpečenstvo pre zdravie účastníkov podujatia: „priamo v osade, kde sa má kultúrne podujatie tak veľkého rozsahu konať', nie je z bezpečnostného hľadiska vytvorený dostatočný priestor na zorganizovanie verejného kultúrneho podujatia, nakoľko hrozí riziko vzniku mimoriadnej udalosti (ušliapanie davom, epidémia, škody na majetku, fyzický konflikt a pod.), čo je v rozpore aj so všeobecným záujmom obyvateľstva.“ Dôvody, pre ktoré by malo prísť k vzniku mimoriadnej udalosti však nie sú v odôvodnení rozhodnutia vysvetlené. Poukazuje sa len na úzku príjazdovú cestu, znečistené okolie, nezregulované koryto rieky Bodva, desiatky túlavých psov, či počet obyvateľov osady. Prečo by ktorákoľvek z týchto okolností mala spôsobiť ušliapanie davom, epidémiu, škody na majetku, či fyzický konflikt, nemožno z odôvodnenia nijako odvodiť. Rovnako je tieto okolnosti nemožné označiť za závažné nebezpečenstvo pre zdravie účastníkov, keďže sa festival mal uskutočniť v osade, kde je prihlásených cca. 700 ľudí a podľa tvrdenia mesta tam trvale žije cca. 1400 ľudí. Vzhľadom na vyššie uvedené rozhodnutie mesta nespĺňa podmienky ustanovené v § 4 ods. 2 zákona o verejných kultúrnych podujatiach.

Zákon o verejných kultúrnych podujatiach v § 4 ods. 3 stanovuje, že na rozhodovanie podľa odseku 2 sa vzťahuje zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok). Postup, akým mesto rozhodlo v predmetnej veci, je v rozpore so základnými pravidlami konania ustanovenými v § 3 správneho poriadku a s jeho ďalšími ustanoveniami.

Podľa § 3 ods. 1 správneho poriadku „Správne orgány postupujú v konaní v súlade so zákonmi a inými právnymi predpismi. Sú povinné chrániť záujmy štátu a spoločnosti, práva a záujmy fyzických osôb a právnických osôb a dôsledne vyžadovať plnenie ich povinností.“ V predmetnej veci mesto nechránilo záujmy usporiadateľa, organizátorov podujatia, ani potenciálnych účastníkov podujatia, ale svojvoľne a bez splnenia zákonom stanovených podmienok rozhodlo o jeho zákaze.

Podľa § 3 ods. 2 správneho poriadku „Správne orgány sú povinné postupovať v konaní v úzkej súčinnosti s účastníkmi konania, zúčastnenými osobami a inými osobami, ktorých sa konanie týka, a dať im vždy príležitosť, aby mohli svoje práva a záujmy účinne obhajovať, najmä sa vyjadriť k podkladu rozhodnutia, a uplatniť svoje návrhy. Účastníkom konania, zúčastneným osobám a iným osobám, ktorých sa konanie týka, musia správne orgány poskytovať pomoc a poučenia, aby pre neznalosť právnych predpisov neutrpeli v konaní ujmu.“  V predmetnej veci mesto nepostupovalo v úzkej súčinnosti s usporiadateľom podujatia ako účastníkom konania, nedalo mu príležitosť, aby mohol svoje práva a záujmy účinne obhajovať, nemohol sa vyjadriť k podkladu rozhodnutia a uplatniť svoje návrhy, keďže mu nebolo známe, že konanie o zákaze podujatia prebieha.

Podľa § 3 ods. 4 správneho poriadku „Správne orgány sú povinné svedomite a zodpovedne sa zaoberať každou vecou, ktorá je predmetom konania, vybaviť ju včas a bez zbytočných prieťahov a použiť najvhodnejšie prostriedky, ktoré vedú k správnemu vybaveniu veci. Ak to povaha veci pripúšťa, má sa správny orgán vždy pokúsiť o jej zmierne vybavenie. Správne orgány dbajú na to, aby konanie prebiehalo hospodárne a bez zbytočného zaťažovania účastníkov konania a iných osôb.“ V predmetnej veci mesto nevybavilo vec včas a bez zbytočných prieťahov, ani sa nepokúsilo o zmierne vybavenie veci. Oznámenie o konaní festivalu bolo mestu doručené 28. mája 2014, o zákaze rozhodlo mesto 18. augusta 2014, takmer tri mesiace po doručení oznámenia. Rozhodnutie o zákaze festivalu bolo doručené usporiadateľovi 20. augusta 2014, len deväť dní pred plánovaným termínom podujatia. Takýto postup nemožno považovať za vybavenie veci včas a bez zbytočných prieťahov, pretože fakticky znemožnil účastníkovi konania účinné uplatnenie opravných prostriedkov.

Podľa § 3 ods. 5 správneho poriadku „Rozhodnutie správnych orgánov musí vychádzať zo spoľahlivo zisteného stavu veci. Správne orgány dbajú o to, aby v rozhodovaní o skutkovo zhodných alebo podobných prípadoch nevznikali neodôvodnené rozdiely.“ V predmetnej veci mesto nevychádzalo zo spoľahlivo zisteného stavu veci. Nebralo do úvahy informácie usporiadateľa o organizačnom a inom zabezpečení priebehu festivalu. Rovnako konštatovanie o tom, že príjazdová komunikácia nespĺňa požiadavky na bezpečných príjazd a odjazd záchranných zložiek (hasiči, zdravotná záchranná služba, polícia) nezodpovedá realite, keďže napr. polícia v osade v minulosti preukázateľne zasahovala.

Podľa § 3 ods. 6 správneho poriadku „Správne orgány sú povinné na úradnej tabuli správneho orgánu, na internete, ak majú k nemu prístup, prípadne aj iným vhodným spôsobom zrozumiteľne a včas informovať verejnosť o začatí, uskutočňovaní a o skončení konania vo veciach, ktoré sú predmetom záujmu verejnosti alebo o ktorých to ustanovuje osobitný zákon.“ Hoci predmetná vec bola nepochybne predmetom záujmu verejnosti, mesto na úradnej tabuli, ani na internete neinformovalo o začatí konania, ani o jeho priebehu, ale až o jeho výsledku, aj to až v súvislosti s rokovaním mestského zastupiteľstva o veci.

Podľa § 18 ods. 3 správneho poriadku „O začatí konania správny orgán upovedomí všetkých známych účastníkov konania; ak mu účastníci konania alebo ich pobyt nie sú známi, alebo pokiaľ to ustanovuje osobitný zákon, upovedomí ich o začatí konania verejnou vyhláškou.“ Z rozhodnutia o zákaze nie je zrejmé, kedy mesto začalo vo veci konanie. Podľa odôvodnenia rozhodnutia o zákaze sa mesto listami zo dňa 8. augusta 2014 a 13. augusta 2014 obrátilo na usporiadateľa so žiadosťami o poskytnutie vysvetlení, ale neupovedomilo ho, že začalo konanie o zákaze podujatia. Navyše ak mesto 8. a 13. augusta zaslalo listy účastníkovi konania a už 18. augusta vydalo vo veci rozhodnutie, nemožno to považovať za normálny priebeh konania v súlade so základnými zásadami konania podľa správneho poriadku.

Podľa § 21 ods. 1 správneho poriadku „Správny orgán nariadi ústne pojednávanie, ak to vyžaduje povaha veci, najmä ak sa tým prispeje k jej objasneniu, alebo ak to ustanovuje osobitný zákon.“ V predmetnej veci by ústne pojednávanie mohlo prispieť k objasneniu veci, najmä z hľadiska organizačného a iného zabezpečenia priebehu podujatia. Mesto však ústne pojednávanie nenariadilo.

Podľa § 33 ods. 1 správneho poriadku „Účastník konania a zúčastnená osoba má právo navrhovať dôkazy a ich doplnenie a klásť svedkom a znalcom otázky pri ústnom pojednávaní a miestnej ohliadke.“ V predmetnej veci mesto účastníkovi konania uprelo právo navrhovať dôkazy a ich doplnenie, pretože ho vôbec neinformovalo o začatí konania.

Podľa § 49 ods. 2 správneho poriadku „ak osobitný zákon neustanovuje inak, je správny orgán povinný rozhodnúť vo veci do 30 dní od začatia konania; vo zvlášť zložitých prípadoch rozhodne najneskôr do 60 dní; ak nemožno vzhľadom na povahu veci rozhodnúť ani v tejto lehote, môže ju primerane predĺžiť odvolací orgán (orgán príslušný rozhodnúť o rozklade). Ak správny orgán nemôže rozhodnúť do 30, prípadne do 60 dní, je povinný o tom účastníka konania s uvedením dôvodov upovedomiť.“ Hoci z rozhodnutia o zákaze nie je jasné, kedy mesto začalo vo veci konanie, logickým začiatkom konania mal byť deň doručenia oznámenia, čiže 28. máj 2014. Mesto však nerozhodlo do 30 dní odo dňa doručenia oznámenia, ani do 60 dní, ani nie je jasné, kto rozhodol o predĺžení lehoty, ani o predĺžení lehoty a jeho dôvodoch nebol účastník konania informovaný.

Mesto v konaní o zákaze festivalu postupovalo s rozpore s ustanoveniami § 3 ods. 1, 2, 4, 5, 6, § 18 ods. 3, § 21 ods. 1, § 33 ods. 1 a § 49 ods. 2 správneho poriadku. Zároveň tak postupovalo v rozpore s § 4 ods. 3 zákona o  verejných kultúrnych podujatiach, podľa ktorého sa na rozhodovanie o zákaze podujatia vzťahuje správny poriadok.

 

Porušenie ústavných práv

Postupom a rozhodnutím mesta Moldava nad Bodvou o zákaze hudobného festivalu neprišlo len k porušeniu procesných práv usporiadateľa festivalu ako účastníka správneho konania v zmysle správneho poriadku, ale aj k negatívnemu zásahu do ústavných práv usporiadateľa festivalu, jeho organizátorov, ľudí, ktorí mali na festivale vystúpiť a ľudí, ktorí sa chceli festivalu zúčastniť. Išlo najmä o zásah do slobody prejavu (čl. 26 ústavy) a do práva pokojne sa zhromažďovať (čl. 28 ústavy).

Uskutočňovanie verejných kultúrnych podujatí v sebe totiž obsahuje aj aspekt uplatňovania slobody prejavu a práva pokojne sa zhromažďovať. Výkon zhromažďovacieho práva je upravený predovšetkým v zákone č. 84/1990 Zb. o zhromažďovacom práve v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o zhromažďovacom práve“). To však neznamená, že občania si môžu právo pokojne sa zhromažďovať uplatňovať len zhromaždeniami v zmysle tohto zákona. Aj verejné kultúrne podujatia predstavujú istú formu realizácie zhromažďovacieho práva. Rovnako sú priestorom pre realizáciu slobody prejavu, a to nielen prejavu umeleckého.

Práve zakázaný hudobný festival mal byť nielen kultúrnou a umeleckou aktivitou, ale aj vyjadrením postojov a stanovísk k dôležitým otázkam verejného záujmu, akými sú život ľudí v rómskych osadách, spolužitie Rómov a Nerómov, tolerancia a spolupráca v spoločnosti. Išlo teda o štandardnú snahu o realizáciu ústavných práv – slobody prejavu a práva pokojne sa zhromažďovať. Od klasického zhromaždenia v zmysle zákona o zhromažďovacom práve sa malo podujatie líšiť iba formou – vystúpením hudobníkov a hudobných skupín, ale nie samotnou podstatou. Zákaz takéhoto hudobného festivalu je preto zároveň zásahom do ústavných práv slobody prejavu a práva pokojne sa zhromažďovať. A to nielen vo vzťahu k právnickej osobe – usporiadateľovi, ale predovšetkým vo vzťahu ku všetkým fyzickým osobám, ktoré sa chceli festivalu zúčastniť (ako organizátori, vystupujúci,  či hostia) a realizovať tak svoje právo na slobodu prejavu a právo pokojne sa zhromažďovať.

Podľa čl. 13 ods. 2 ústavy „Medze základných práv a slobôd možno upraviť za podmienok ustanovených touto ústavou len zákonom.“ Podľa čl. 13 ods. 4 ústavy „Pri obmedzovaní základných práv a slobôd sa musí dbať na ich podstatu a zmysel. Takéto obmedzenia sa môžu použiť len na ustanovený cieľ.“

Podmienky obmedzenia práva na slobodu prejavu a práva pokojne sa zhromažďovať sú vymedzené v ústave. Podľa čl. 26 ods. 4 ústavy „Slobodu prejavu a právo vyhľadávať a šíriť informácie možno obmedziť zákonom, ak ide o opatrenia v demokratickej spoločnosti nevyhnutné na ochranu práv a slobôd iných, bezpečnosť štátu, verejného poriadku, ochranu verejného zdravia a mravnosti.“ Podľa čl. 28 ods. 2 ústavy podmienky výkonu zhromažďovacieho práva stanoví „zákon v prípadoch zhromažďovania na verejných miestach, ak ide o opatrenia v demokratickej spoločnosti nevyhnutné na ochranu práv a slobôd iných, ochranu verejného poriadku, zdravia a mravnosti, majetku alebo pre bezpečnosť štátu“.

Predmetné rozhodnutie mesta Moldava nad Bodvou o zákaze hudobného festivalu nespĺňa ústavou stanovené podmienky pre obmedzenie slobody prejavu a práva pokojne sa zhromažďovať, pretože evidentne v ňom nejde o opatrenie v demokratickej spoločnosti nevyhnutné. Zásah do ústavných práv občanov tak vykonalo mesto v rozpore s ústavou stanovenými podmienkami.

 

Porušenie zákona o obecnom zriadení a rokovacieho poriadku zastupiteľstva

Po zákaze festivalu požiadal jeho usporiadateľ mesto o poskytnutie náhradných priestorov, v ktorých by sa mohlo podujatie v stanovenom termíne uskutočniť. Žiadosť organizácie ETP Slovensko prerokovalo Mestské zastupiteľstvo mesta Moldava nad Bodvou na mimoriadnom zasadnutí dňa 22. augusta 2014. Zasadnutie zastupiteľstva bolo neverejné a nemohli sa ho zúčastniť ani zástupcovia usporiadateľa.

Podľa § 12 ods. 9 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o obecnom zriadení“) „Rokovania obecného zastupiteľstva sú zásadne verejné. Obecné zastupiteľstvo vyhlási rokovanie vždy za neverejné, ak predmetom rokovania sú informácie alebo veci chránené podľa osobitných zákonov;12a)“, pričom osobitnými zákonmi sa rozumejú napríklad § 17 až 20 zákona č. 513/1991 Zb. Obchodný zákonník, § 91 zákona č. 483/2001 Z. z. o bankách a o zmene a doplnení niektorých zákonov, § 23 zákona Slovenskej národnej rady č. 511/1992 Zb. o správe daní a poplatkov a o zmenách v sústave územných finančných orgánov, zákon č. 428/2002 Z. z. o ochrane osobných údajov v znení neskorších predpisov.

Predmetné ustanovenie zákona o obecnom zriadení nevylučuje, že zastupiteľstvo vyhlási svoje rokovanie za neverejné aj z iných dôvodov. Podľa § 12 ods. 12 zákona o obecnom zriadení „Podrobné pravidlá o rokovaní obecného zastupiteľstva upraví rokovací poriadok obecného zastupiteľstva.“ V meste Moldava nad Bodvou je rokovací poriadok zastupiteľstva schválený vo forme všeobecne záväzného nariadenia. Rokovací poriadok zastupiteľstva v čl. 5 ods. 1 uvádza „Rokovania mestského zastupiteľstva sú zásadne verejné. Vyhlásiť rokovanie za neverejné možno iba vtedy, ak sa prerokúvajú veci, chránené podľa osobitných predpisov.“ Rokovací poriadok teda na rozdiel od zákona o obecnom zriadení nepripúšťa, aby bolo zasadnutie zastupiteľstva neverejné z iného dôvodu, ako toho, že sa prerokúvajú veci, chránené podľa osobitných predpisov.

Konanie verejného kultúrneho podujatia nie je v žiadnom prípade vecou chránenou podľa osobitných predpisov. Ak Mestské zastupiteľstvo mesta Moldava nad Bodvou rokovalo o zákaze festivalu na neverejnom zasadnutí, postupovalo v rozpore s čl. 5 ods. 1 vlastného rokovacieho poriadku, ktorý má formu všeobecne záväzného nariadenia. Nepriamo tým zároveň postupovalo v nesúlade s § 12 ods. 12 zákona o obecnom zriadení a v rozpore s duchom § 12 ods. 9 zákona o obecnom zriadení.

 

Možnosti nápravy

Mesto Moldava nad Bodvou rozhodlo o zákaze festivalu dňa 18. augusta 2014. Rozhodnutie o zákaze bolo organizátorom festivalu doručené dňa 20. augusta 2014.

Podľa § 54 ods. 2 správneho poriadku odvolanie treba podať v lehote 15 dní odo dňa oznámenia rozhodnutia. Posledným dňom na podanie odvolania je štvrtok 4. septembra 2014. Lehota bude zachovaná, ak bude v tento deň odvolanie podané na poštovú prepravu.

Podľa § 27 ods. 2 zákona o obecnom zriadení o opravnom prostriedku proti rozhodnutiu obce vydanom pri výkone samosprávy rozhoduje súd, ak osobitný zákon nestanovuje inak.

 

Potreba zmeny zákona o verejných kultúrnych podujatiach

Kauza ukazuje, že zákon o verejných kultúrnych podujatiach nedostatočne chráni práva a právom chránené záujmy fyzických osôb a právnických osôb pred svojvoľným rozhodovaním zo strany obecných samospráv. Problém je predovšetkým v neexistencii explicitne stanovených lehôt pre rozhodovanie obce o zákaze verejného kultúrneho podujatia a pre rozhodnutie o opravnom prostriedku. Súčasný právny stav môže viesť k situácii, keď usporiadateľ podujatia nemá žiadne účinné prostriedky nápravy proti zákazu podujatia, ktoré by mu umožnili uskutočniť podujatie v pôvodne stanovenom termíne.

Možným riešením je novelizácia zákona o verejných kultúrnych podujatiach, pri ktorej sa možno inšpirovať existujúcou právnou úpravou zákona o zhromažďovacom práve. V rámci nej možno stanoviť napríklad:

  • lehotu troch dní od doručenia oznámenia o konaní verejného kultúrneho podujatia na rozhodnutie obce o jeho zákaze,
  • povinnosť obce zverejniť rozhodnutie o zákaze podujatia na úradnej tabuli a internetovej stránke obce,
  • podávanie opravných prostriedkov proti rozhodnutiu obce o zákaze podujatia priamo na súd (bez predkladania odvolania obci ako prvostupňovému orgánu),
  • lehotu troch dní na rozhodnutie súdu o opravnom prostriedku.

Takéto zmeny by zlepšili procesné postavenie a zvýšili právnu istotu i vymožiteľnosť práv organizátorov verejných kultúrnych podujatí a obmedzili priestor pre svojvoľné rozhodovanie obecných samospráv.

 

Ondrej Dostál

Konzervatívny inštitút M. R. Štefánika

 

V Bratislave dňa 2. septembra 2014

 

Súvisiace informácie:

Rozhodnutie o zákaze konania kultúrneho podujatia, Mesto Moldava nad Bodvou, 18.8.2014

Zasadnutie Mestského zastupiteľstva Moladava nad Bodvou, 22.8.2014

SME: Festival v rómskej osada zakázali bez ľudí, 22.8.2014

Sporný zákaz festivalu Moldava Spolu prinútil organizátorov podujatie zrušiť, 26.8.2014

Zákon o verejných kultúrnych podujatiach